Hamburg: Alimentation im Besoldungsanpassungsgesetz 2022
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Hamburgisches Gesetz zur Besoldungs- und Beamtenversorgungsanpassung 2022
Begründung zum Gesetz wegen der Neudefinition der Alimentation durch die Entscheidungen des BVerfG
1. Angleichungszulage
Die neu geschaffene Angleichungszulage dient der Angleichung der Entwicklung der Besoldung an die Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst. Ohne diese Zulage bleibt die Entwicklung der Besoldung nach der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen Berechnung vorübergehend deutlich hinter den Tarifergebnissen zurück, so dass ein Ausgleich geboten ist.
a. Verfassungsrechtliche Ausgangslage
Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Beamten zu messen sind, ergibt sich aus Artikel 33 Absatz 5 GG. Danach ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
Zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden (std. Rspr. seit BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 1 BvR 1/52 , juris, Rn. 47; Urteil vom 6. März 2007 2 BvR 556/04 , juris, Rn. 59; Beschluss vom 19. September 2007 2 BvF 3/02 , juris, Rn. 46, 52; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 143; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. ,
juris, Rn. 92) hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das Alimentationsprinzip.
Artikel 33 Absatz 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 2 BvR 1053/98 , juris, Rn. 27; Urteil vom 6. März 2007 2 BvR 556/04 , juris, Rn. 45; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10, juris, Rn. 143; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 92). Des Weiteren begründet Artikel 33 Absatz 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamtenschaft, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 2 BvL 26/91 , juris, Rn. 35; Beschluss vom 12. Februar 2003 2 BvL 3/00 , juris, Rn. 65;
Urteil vom 06. März 2007 2 BvR 556/04 , juris, Rn. 45; Beschluss vom 19. September 2007 2 BvF 3/02 , juris, Rn. 64; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 143;
Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 92).
Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Das Alimentationsprinzip
verpflichtet den Dienstherrn, Beamtinnen und Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu
gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt (BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 2 BvL 3/00 , juris, Rn. 68; BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 2 BvF 3/02 , juris, Rn. 52; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 143; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 93).
Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die von der Amtsinhaberin oder dem Amtsinhaber geforderte Ausbildung und ihre beziehungsweise seine Beanspruchung zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 2 BvR 1039/75 , juris, Rn. 43; Beschluss vom 24. November 1998 2 BvL 26/91 , juris, Rn. 36; Beschluss vom 12. Februar 2003 2 BvL 3/00 , juris, Rn. 66; Urteil vom 27. September 2005 2 BvR 1387/02 , juris, Rn. 114; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 143; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 93). Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 2 BvL 26/91 , juris, Rn. 56) heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Artikel 33 Absatz 5 GG genießen (BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 2 BvR 556/04 , juris, Rn. 45; Beschluss vom 17. Januar
2012 2 BvL 4/09 , juris, Rn. 59; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 93).
Bei der praktischen Umsetzung der aus Artikel 33 Absatz 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen
Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum (BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 1 BvR 1/52 , juris, Rn. 62; BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 2 BvR 1387/02 , juris, Rn. 114; Beschluss vom 20. März 2007 2 BvL 11/04 , juris, Rn. 37; Beschluss vom 18. Juni 2008 2 BvL 6/07 , juris, Rn. 68; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 148; BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 94). Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 2 BvL 1/86 , juris, Rn. 48 f.; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 148; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 94); diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen (BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 2 BvR 1039/75 , juris, Rn. 42 ff.; Urteil vom 6. März 2007 2 BvR 556/04 , juris, Rn. 68; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 148; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 94).
Insofern stellt die in Artikel 33 Absatz 5 GG enthaltene Garantie eines amtsangemessenen Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar (BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 2 BvR 556/04, juris, Rn. 68; Urteil vom 14. Februar 2012 2 BvL 4/10 , juris, Rn. 148; BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 94).
Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung hinsichtlich Struktur und Höhe der Alimentation unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 94).
Die vom Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Besoldung zu beachtenden Grundlagen mit denen die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Artikel 33 Absatz 5 GG und das darin geschützte Alimentationsprinzip ausreichend beachtet werden, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung ab dem Jahr 2015 in mehreren Entscheidungen beschrieben (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. ; Beschluss vom 17. November 2015 2 BvL 19/09 u. a. ; Beschluss vom 4. Mai 2020 2 BvL 4/18 ).
Zu den näheren Einzelheiten dieser Rechtsprechung wird auf die weiteren Ausführungen unter A. 2. verwiesen.
b. Entwicklung der Besoldung im Vergleich zur Entwicklung der Tarifergebnisse
Für die Bewertung der Angemessenheit der Besoldung ist die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Beschäftigten im öffentlichen Dienst des Landes ein wichtiges Kriterium. Im Rahmen der vom Bundesverfassungsgericht in den oben genannten Entscheidungen aus dem Alimentationsprinzip abgeleiteten volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parameter wird diese Differenz deshalb auch als erster Parameter geprüft.
Der Vergleich der Entwicklung anhand der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen Form der Berechnung für den ersten Parameter ergibt folgendes Bild:
Bezugspunkt der Betrachtung sind danach zunächst die Einkommen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit innerhalb des öffentlichen Dienstes (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 2 BvR 1387/02 , juris, Rn. 129; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 , juris, Rn. 100; Beschluss vom 17. November 2015 2 BvL 19/09 , juris, Rn. 79). Dem Einkommensniveau dieser privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer kommt eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und damit der Angemessenheit der Besoldung zu (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 2 BvR 1387/02 , juris, Rn. 129 f.; Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 , juris, Rn. 100; Beschluss vom 17. November 2015 2 BvL 19/09 , juris, Rn. 79), zumal die Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst ein gewichtiges Indiz für die Entwicklung sowohl der (sonstigen) allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards einerseits als auch der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Landes oder des Bundes andererseits sind. Zwar ist der Besoldungsgesetzgeber auch angesichts der grundsätzlichen Unterschiede zwischen der Tarifentlohnung und der Beamtenbesoldung von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität zu den Tarifergebnissen des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 , juris, Rn. 100; Beschluss vom 17. November 2015 2 BvL 19/09, juris, Rn. 79; Beschluss vom 23. Mai 2017 2 BvR 883/14 , juris, Rn. 110). Er darf die Tarifergebnisse bei der Festsetzung der Beamtenbesoldung aber nicht in einer über die Unterschiedlichkeit der Entlohnungssysteme hinausgehenden Weise außer Betracht lassen. Wird bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkopplung der Bezüge der Amtsträger hinreichend deutlich sichtbar, steht dies im Widerspruch zur Orientierungsfunktion der Tarifergebnisse (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 , juris, Rn. 100; Beschluss vom 17. November 2015 2 BvL 19/09 , juris, Rn. 79).
Der Abschluss der Tarifverhandlungen der Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL) mit den Gewerkschaften war auch in der Vergangenheit stets maßgeblich für die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen für die Beamtinnen, Beamten, Richterinnen, Richter, Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger. Die Tarifergebnisse waren in allen Jahren Grundlage der Übertragung auf den Besoldungs- und Versorgungsbereich (so ausdrücklich Drs. 19/2856, 20/1016, 20/8915, 21/1393, 21/9779, 21/17902).
Eine erhebliche Unterschreitung der für diesen Parameter vom Bundesverfassungsgericht gebildeten Schwellenwerte ohne sachlichen Grund bedeutet eine Abkopplung von der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklung, an der sich die regelmäßige Anpassung der Besoldung gemäß § 17 HmbBesG orientiert.
Eine deutliche Differenz zwischen der Tarifentwicklung für den öffentlichen Dienst und der Besoldungsanpassung im jeweiligen Land liegt dann vor, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Dabei ist auf den Zeitraum der letzten 15 Jahre abzustellen. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum fünf Jahre
vor Beginn des oben genannten Betrachtungszeitraums abdeckt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 2 BvL 4/18 , juris , Rn.36, Urteil vom 5. Mai 2015 2 BvL 17/09 u.a. , juris, Rn. 100 ff., Beschluss vom 17. November 2015 2 BvL 19/09 u. a. , juris, Rn. 79 ff.).
Für den für dieses Gesetz maßgeblichen 15-jährigen Betrachtungszeitraum von 2006 bis 2021 ergeben sich folgende Besoldungsanpassungen: Nachdem in den Jahren 2006 und 2007 keine Besoldungsanpassungen erfolgten wurde im Jahr 2008 die Besoldung linear um 1,9 % erhöht (HmbGVBl. 2007, S. 213). 2009 erfolgte eine lineare Erhöhung um 3 % (HmbGVBl. 2009, S. 177). 2010 wurde die Besoldung linear um 1,2 % erhöht (HmbGVBl. 2010, S. 212).
2011 erfolgte eine lineare Erhöhung um 1,5 %, aber auch eine Kürzung der Sonderzahlung auf 1000 Euro; Beamtinnen und Beamte in der Besoldungsordnung B erhielten keine Sonderzahlung mehr (HmbGVBl. 2011, S. 454, 455). Diese nicht-lineare Besoldungsmaßnahme wirkte sich in allen Besoldungsgruppen unterschiedlich aus. 2012 wurde die Besoldung um 1,9 % erhöht und die Sonderzahlung von 1000 Euro in die Tabellenwerte integriert (HmbGVBl. 2011, S. 454, 455). 2013 betrug die lineare Erhöhung 2,45 % und 2014 2,75 % (HmbGVBl. 2013, S. 369). 2015 wurde die Besoldung linear um 1,9 % und 2016 um 2,1 % erhöht (HmbGVBl. 2015, S. 223). 2017 betrug die lineare Erhöhung 1,8 % und 2018 2,15 % (HmbGVBl. 2017, S. 191). 2019 wurde die Besoldung linear um 3,0 % erhöht, 2020 um 3,2 % und 2021 um 1,4 % (HmbGVBl. 2019, S. 285).
Die sich aus diesen Einzelmaßnahmen ergebenden Gesamtbesoldungsanpassungen für die jeweiligen Besoldungsgruppen im Zeitraum von 15 Jahren sind mit den einzelnen Berechnungsschritten in den als Anlagen B 1 und B 2 beigefügten Tabellen aufgeführt.
Die Entwicklung der Tarifeinkommen im gleichen Zeitraum wurde auf Basis der Mitteilungen des Statistischen Bundesamtes ermittelt und ist der Anlage B 3 zu entnehmen.
Die Differenz zwischen der Entwicklung der Tarifeinkommen (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung
(100 + y) andererseits stellt sich damit in Relation zur Besoldungsentwicklung wie folgt dar: . Dieser (Negativ-)Parameter wird derzeit in den Besoldungsgruppen oberhalb von A 8 erfüllt. Die Differenz zwischen der Tarif- und der Besoldungsentwicklung beträgt nur in den Besoldungsgruppen bis A 8 weniger als 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung. In den übrigen Besoldungsgruppen überschreitet die Differenz die Grenze von 5 % (siehe Anlage B 4).
Für die Ämter der Besoldungsordnung W ist ein Vergleich der Besoldungsentwicklung der letzten 15 Jahre mit der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst nicht möglich, da diese Besoldungsordnung erst 2005 eingeführt und 2013 durch die Einführung von Grundleistungsbezügen nochmals strukturell verändert wurde. Die Grundgehaltssätze der W-Besoldung sowie die Leistungsbezüge wurden aber von Beginn an entsprechend der allgemeinen Besoldungsentwicklung angepasst, so dass die Ergebnisse der Berechnungen für die weiteren Besoldungsordnungen auf die Besoldungsordnung W übertragbar sind.
Die in den früheren Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzen seit 2015 beschriebene eigenständige Form der Berechnung der Entwicklungen wird nicht weiter verfolgt. Grund für diese abweichende Form der Berechnung war, dass durch die Rechtsprechung nicht abschließend geklärt war, wie die für den Vergleich heranzuziehenden Werte ermittelt werden.
Daher erfolgte zunächst im Rahmen der Gesetzesbegründungen die Berechnung der Besoldungsentwicklung der letzten 15 Jahre, indem die Jahresbesoldung in der jeweiligen Endstufe der Besoldungsgruppe im Betrachtungsjahr in Bezug zur entsprechenden Jahresbesoldung im Ausgangsjahr gesetzt und die prozentuale Steigerung errechnet wurde. Die Tarifentwicklung (auf Basis der jeweiligen Endstufen der Vergütungs- bzw. Entgeltgruppen) wurde nach
derselben Methode berechnet. So konnte eine sehr genaue Vergleichbarkeit der konkreten Besoldungssteigerungen mit den tatsächlich erfolgten Tarifsteigerungen im öffentlichen Dienst der Stadt Hamburg erreicht werden (Drs. 21/1393, S. 26 f.; Drs. 21/9779, S. 27 und Drs. 21/17902, S. 41). Bei dieser Art der Berechnung der Besoldungsentwicklung werden nicht nur sämtliche linearen Besoldungsanpassungen im Betrachtungszeitraum erfasst, sondern auch alle Erhöhungen um Mindest- oder Sockelbeträge sowie alle Veränderungen hinsichtlich der Gewährung der Sonderzahlungen. Eine Prüfung der finanziellen Auswirkungen struktureller Besoldungsanpassungen (nicht von Einmalzahlungen) im Betrachtungszeitraum und eine Festlegung von Kriterien, nach denen solche bei der Beurteilung der Besoldungsentwicklung zu berücksichtigen sind, sind entbehrlich.
Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch in seinem Beschluss vom 4. Mai 2020 ( 2 BvL 4/18 , juris, Rn. 30 stufe eine vermeintliche Objektivität zumesse, die ihr gerade nicht zukomme. Die Parameter seien weder dazu bestimmt noch geeignet, aus ihnen mit mathematischer Exaktheit eine Aussage darüber abzuleiten, welcher Betrag für eine verfassungsmäßige Besoldung erforderlich sei.
Ein solches Verständnis würde die methodische Zielrichtung der Besoldungsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verkennen. Im Ausgangspunkt genüge es daher, die von den Besoldungsgesetzgebern im Regelfall für alle Besoldungsgruppen gleichermaßen vorgenommenen linearen Anpassungen der Bezüge um einen bestimmten Prozentwert zu erfassen (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020, 2 BvL 4/18 , juris, Rn. 31, m. w. N.). Auch das Verwaltungsgericht Hamburg hat in verschiedenen Vorlagebeschlüssen (zum Beispiel VG Hamburg, Beschluss vom 29. September 2020 20 K 7506/17 , juris) die Entwicklung der Besoldung nach Maßgabe der vom Bundesverfassungsgericht verwendeten Berechnung ermittelt.
Auch wenn auf diese Weise ungenauere, die unterschiedlichen Entwicklungen in den einzelnen
Besoldungsgruppen weniger exakt abbildende Ergebnisse erzielt werden, wird die für die weiteren Betrachtungen erforderliche Berechnung der Besoldungsentwicklung zukünftig entsprechend erfolgen, da nur auf diese Weise eine Übertragung der weiteren Aspekte der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet werden kann.
Im Ergebnis der Berechnungen ist festzustellen, dass die Differenz der Entwicklung der Beamtenbesoldung zur Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst nach der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Form der Berechnung die maßgeblichen Schwellenwerte überschreitet.
c. Gewährung einer zeitlich befristeten Angleichungszulage
Zum Ausgleich dieses Missverhältnisses ist es geboten, durch eine Erhöhung der Besoldung einen ausreichend bemessenen Ausgleich zu gewähren, um die unterschiedlichen Entwicklungen aneinander anzupassen und damit die nach § 17 HmbBesG gebotene Orientierung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zu gewährleisten.
Dabei ist dafür Sorge zu tragen, dass durch den Ausgleich keine Überkompensation bestehender Defizite erfolgt. Aus diesem Grund sind die Kompensationsmaßnahmen auf das notwendige Maß zu begrenzen und nur für den Zeitraum zu gewähren, in denen das auszugleichende Missverhältnis besteht.
Die beschriebene unterschiedliche Entwicklung von Besoldung und Tariflohn im öffentlichen Dienst ist zeitlich auf Vergleiche begrenzt, die Zeiträume bis zum Jahr 2011 einbeziehen, anschließend sind diese Differenzen nicht mehr zu beobachten. Ursächlich für die Auseinanderentwicklung sind einzelne Entwicklungen im Tarif- und Besoldungsrecht zu Beginn des 15-jährigen Betrachtungszeittraums, die auch Auswirkungen auf das Gesamtergebnis haben.
In den Betrachtungszeitraum fällt die Umstellung des Regelwerks vom Bundesangestellten-Tarifvertrag (BAT) auf den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) im Tarifrecht im Jahr 2006, der neben den inhaltlichen Neuerungen wie geänderten Stufenlaufzeiten auch zu einer geänderten Tabellenstruktur führte und die Einführung umfassender Überleitungsregelungen erforderlich machte. Die Tarifanpassungen aus der Zeit der Umstellung und Überleitung berücksichtigen diese Umgestaltungen. Eine vergleichbare Umgestaltung des Besoldungsrechts in Folge der Föderalismusreform I und zur Einführung einer nicht-altersdiskriminierenden
Besoldung erfolgte im Beamtenbereich erst im Jahr 2010. In diesem Zusammenhang wurden unter anderem Besoldungsgruppen gestrichen, die Grundgehälter der ersten Stufen erhöht und die Stufenlaufzeiten verändert. Diese Änderungen hatten erheblichen Einfluss auf die Vergleichbarkeit der Entwicklungen von tariflichen Gehältern und der Beamtenbesoldung.
In den Ergebnissen der Berechnungen nach dem Bundesverfassungsgericht erkennbar wirkte sich die im Besoldungsrecht beabsichtigte Einführung einer leistungsorientierten Bezahlung auf den Abstand zwischen Besoldungs- und Tariflohnentwicklung aus. Zum 1. Januar 2008 wurde bei der Besoldungsanpassung das Tarifergebnis mit einem einprozentigen Abschlag für die Mittel, aus denen die leistungsorientierte Bezahlung vorgenommen werden sollte, übernommen (Drs. 18/6009, S. 9). Hintergrund war, dass der Tarifvertrag in § 18 Absatz 4 TV-L für die Tarifbeschäftigten die Gewährung einer derartigen leistungsorientierten Bezahlung vorsah.
Eine leistungsorientierte Bezahlung von Beamtinnen und Beamten wurde letztlich nicht eingeführt. Der im Jahr 2008 erfolgte Abschlag von der Besoldung wurde jedoch in den Folgejahren nicht in Form einer linearen Anpassung kompensiert, sondern durch die Gewährung eines erhöhten Sockelbetrags in Höhe von 40 Euro in allen Besoldungsgruppen im Jahr 2009. Sockelbeträge oder Einmalzahlungen finden jedoch in den vom Bundesverfassungsgericht in den oben genannten Entscheidungen entwickelten Berechnungen keine Berücksichtigung. Damit wird das Zurückbleiben der linearen Besoldungsanpassung hinter der Entwicklung des Tarifs im Jahr 2008 im Vergleich mit der Entwicklung des Tarifs berücksichtigt, die bereits ein Jahr später erfolgende Kompensationsmaßnahme ist aber nicht erkennbar.
Zudem hatte die Neuordnung des Sonderzahlungsrechts Auswirkungen auf den Abstand zwischen Besoldungs- und Tariflohnentwicklung. Mit dem Gesetz über die jährliche Sonderzahlung und die Besoldungs- und Versorgungsanpassung 2011/2012 vom 1. November 2011 (HmbGVBl. 2011, S. 454) wurde das Sonderzahlungsrecht in Hamburg neu geregelt. Statt der bis dahin gewährten 66 % bzw. 60 % der jeweiligen Dezemberbezüge wurden unabhängig von der Besoldungsgruppe jeder und jedem Berechtigten mit Ausnahme der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsordnung B 1.000 Euro mit den Dezemberbezügen ausgezahlt, Versorgungsberechtigte bis zur Besoldungsgruppe A 12 erhielten 500 Euro. Mit der nächsten Besoldungsanpassung im Januar 2012 wurden diese Beträge in die Besoldungstabellen integriert.
Für berücksichtigungsfähige Kinder wird seitdem eine Sonderzahlung in Höhe von 300 Euro pro Kind gewährt. Angesichts der zuvor geringen Steigerung der Löhne und Gehälter außerhalb des öffentlichen Dienstes unter anderem in Folge der Auswirkungen der Finanzkrise 2009, bestand unter Beachtung von § 17 HmbBesG, wonach die Besoldung entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch Gesetz regelmäßig angepasst wird, die begründete Annahme eines Handlungsspielraums für die getroffenen Maßnahmen. Da das Bundesverfassungsgericht sich bis dahin nicht konkret zu den Grenzen des Alimentationsprinzips geäußert hatte und stattdessen stets den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung der Besoldung betont hatte, gab es insoweit seinerzeit keine Anhaltspunkte für die Annahme einer verfassungswidrigen Unteralimentation.
Die beschriebene Kürzung der Sonderzahlung hatte erhebliche Auswirkungen: Während die Neuregelung für verheiratete Beamtinnen und Beamte mit zwei Kindern bis zur Besoldungsgruppe A 7 Stufe 2 und mit drei Kindern bis zur Besoldungsgruppe A 8 Stufe 2 tatsächlich zu Besoldungssteigerungen führte, da die Festbeträge sowie die kinderbezogenen Sonderzahlungen in Höhe von 300 Euro pro Kind den sich aus der bisherigen Berechnung ergebenden prozentualen Anteil überstieg, führte sie bei Beamtinnen und Beamten mit keinem oder nur einem Kind sowie bei Beamtinnen und Beamten mit zwei oder mehr Kindern in den höheren Besoldungsgruppen zu anwachsenden Kürzungen gegenüber der bisherigen Besoldung. So betrug zum Beispiel die Minderbesoldung durch die Neuregelung der Sonderzahlung in 2011 für verheiratete Beamtinnen oder Beamte mit einem Kind zwischen 204,13 Euro in der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4 und 2422,34 Euro in der Endstufe der Besoldungsgruppe A 16.
Das beschriebene erhebliche Auseinanderfallen der Besoldungsentwicklung und der Tariflohnentwicklung war ab dem Jahr 2011 im Wesentlichen beendet. Bereits die Besoldungsanpassung im Januar 2012 entsprach nahezu dem Tarifergebnis für dieses Jahr (Drs. 20/1016, S. 3), lediglich eine im Tarifbereich vorgesehene zusätzliche Erhöhung um 17 Euro für Tarifbeschäftigte bzw. 6 Euro für Anwärterinnen und Anwärter wurde nicht übernommen. In der Folgezeit zwischen 1. Januar 2013 und 31. Dezember 2019 wurden die Ergebnisse der Tarifverhandlungen sowohl bei der Bemessung der Anpassungen als auch der der zeitlichen Umsetzung der Anpassungsschritte in den Anpassungsgesetzen berücksichtigt (Drs. 20/8915 für die Jahre 2013/2014, Drs. 21/1393 für die Jahre 2015/2016, Drs. 21/9779 für die Jahre 2018/2019 und Drs. 21/17902 für die Jahre 2019 bis 2021). Allerdings wurde der sich aus den Tarifergebnissen ergebende Umfang bei den in diesem Zeitraum erfolgenden sieben linearen Anpassungen der Besoldung nach § 17 HmbBesG in gleichmäßigen Schritten von jeweils 0,2 Prozentpunkten
gemindert und die sich daraus ergebende Differenz der Versorgungsrücklage zugeführt.
Dies führte zwar zu einer weiteren Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Tarifentwicklung, für sich allein genommen erreichten diese Maßnahmen zum Aufbau einer Versorgungsrücklage jedoch nicht die vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen Grenzen.
Zur Verminderung des Abstands zwischen der Entwicklung der Besoldung und des Tariflohns ist daher eine zeitlich begrenzte Anpassung durch eine jährlich gezahlte Zulage ausreichend. Eine dauerhafte lineare Erhöhung der Besoldung ist hingegen nicht erforderlich.
Daher soll eine Angleichungszulage gewährt werden, welche vom Jahr 2021 bis zum Jahr 2025 an die Besoldungsempfängerinnen und Besoldungsempfänger gezahlt werden soll.
Mit Ablauf des Jahres 2025 ist der verfassungsgemäße Abstand zwischen Besoldungs- und Tarifentwicklung wieder hergestellt, sodass eine weitere Gewährung einer Angleichungszulage nicht mehr notwendig ist.
d. Bemessung der Zulage
Die Höhe der Angleichungszulage richtet sich nach dem individuellen durchschnittlichen Jahresverdienst im jeweiligen Kalenderjahr. Mit dieser auf den individuellen Durchschnittsverdienst gerichteten Betrachtungsweise wird eine gerechte Bemessung der Angleichungszulage erreicht. Zudem werden sämtliche möglichen Konstellationen aus Umfang und Verteilung der Arbeitszeit wie etwa ein unterjähriges Eintreten in oder Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst, Arbeitszeitreduktionen und -erhöhungen, unbezahlte Freistellungen, sowie etwaige unterjährige
Beförderungen abgebildet. In diesen Fällen vermindert oder erhöht sich das zu berücksichtigende Jahresgehalt, sodass eine gesonderte Regelung für die einzelnen Fallgestaltungen nicht erforderlich ist.
Die im Bezugsjahr gewährten Familienzuschläge werden hingegen nicht in die Berechnung der Angleichungszulage einbezogen, obwohl die Beträge des Familienzuschlags im Rahmen der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen regelmäßig ebenfalls erhöht werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 4. Mai 2020 ( 2 BvL 4/18 , juris, Rn. 47) darauf hingewiesen, dass das bei den Entscheidungen zu Grunde gelegte Familienbild kein Leitbild der Beamtenbesoldung, sondern lediglich aus der bisherigen Besoldungspraxis abgeleitet sei. Der Senat beabsichtigt zur Sicherstellung einer amtsangemessenen Alimentierung
unter Berücksichtigung eines der aktuellen Erwerbssituation entsprechenden Familienbildes der Bürgerschaft zeitnah ein weiteres Gesetz vorzulegen, das unter anderem Änderungen im Bereich des Familienzuschlags enthalten wird. Diesen beabsichtigten Änderungen soll nicht vorgegriffen werden.
Für Anspruchsberechtigte, die vor dem 1. Dezember des jeweiligen Kalenderjahres aus dem aktiven Dienst ausscheiden, wird die Angleichungszulage zum Zeitpunkt des Ausscheidens gezahlt. Damit soll sichergestellt werden, dass auch wer unterjährig aus dem aktiven Dienst ausscheidet, für die Zeit des aktiven Dienstes im laufenden Kalenderjahr ebenfalls die Angleichungszulage erhält. Es wird lediglich der Auszahlungszeitpunkt modifiziert. Die Berechnungsgrundlagen für die Bemessung der Angleichungszulage ändern sich nicht.
e. Anspruchsberechtigte
Die Angleichungszulage wird aktiven Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen und Richtern gewährt, die in einem Dienstverhältnis mit der Freien und Hansestadt Hamburg stehen und Dienstbezüge beziehen.
Anwärterinnen und Anwärter als Beamtinnen und Beamte auf Widerruf sind nicht in den Kreis der Anspruchsberechtigten mit einbezogen, da sie keine Dienstbezüge im Sinne des § 2 Absatz 1 HmbBesG 2 Absatz 2 HmbBesG erhalten.
Anwärterbezüge haben im Gegensatz zu den Dienstbezügen als mentierende Funktion und unterfallen damit nicht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 33 Absatz 5 GG. Sie werden daher nicht mittels einer Angleichungszulage in der Höhe an die Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst angeglichen.
Anpassungen der Anwärterbezüge erfolgen zudem regelmäßig in einem anderen Modus als bei die Anpassungen der Dienstbezüge. Während die Dienstbezüge linear prozentual angepasst werden, erfolgt die Anpassung der Anwärterbezüge vornehmlich in festen Beträgen, die sich nicht in der Höhe nicht nach der Art der Anwärterbezüge unterscheiden. Infolgedessen ist die Entwicklung der Anwärterbezüge nicht mit der linearen Besoldungsentwicklung und der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst vergleichbar.
Eine Übertragung auf die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger ist ebenfalls nicht geboten. Die Angleichungszulage dient allein der Angleichung der Besoldungsentwicklung an die Tarifentwicklung. Daraus ergibt sich nicht notwendigerweise das Erfordernis einer entsprechenden Anpassung der Beamtenversorgung. Wie die vom Bundesverfassungsgericht für die Besoldung entwickelte Parameter-Rechtsprechung auf die Alimentierung von Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfängern zu übertragen ist, ist bisher offen.
Den bisherigen Entscheidungen lagen jeweils Fälle aktiver Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte beziehungsweise Beamtinnen und Beamter zu Grunde. Eine verfassungsgerichtliche Entscheidung darüber, ob und wie die für die Besoldung der aktiven Beamtinnen und Beamten entwickelte Rechtsprechung auf die Versorgungsbezüge zu übertragen wäre, steht bislang aus. Zwei bislang noch nicht vom Bundesverfassungsgericht beschiedene Vorlagebeschlüsse des VG Hamburg vom 29. September 2020 (Aktenzeichen 20 K 7506/17 und 20 K 7511/17) befassen sich mit der amtsangemessenen Alimentation von
Versorgungsempfängern. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat bisher in einem Beschluss aus dem Jahr 2007 ein Auseinanderfallen von Besoldungs- und Versorgungsentwicklung grundsätzlich für zulässig gehalten, sofern dafür sachliche Gründe wie etwa die Verminderung des Anstiegs der Versorgungslasten oder Änderungen im Bereich der gesetzlichen Rente bestehen (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 24. September 2007 2 BvR 1673/03, juris, Rn. 43 ff.).
Eine Angleichung der Besoldungsentwicklung an die Tarifentwicklung muss nicht notwendigerweise auch zur Anpassung der Beamtenversorgung führen, da die Tarifentwicklung kein zutreffender Vergleichsmaßstab für die Beamtenversorgung ist. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts scheidet das Einkommen aktiver privatrechtlich beschäftigter Arbeitnehmer als Bezugspunkt zur Bestimmung der amtsangemessenen Versorgung aus, weil der Besoldungsgeber bei den Versorgungsempfängern im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise
davon ausgehen kann, dass der finanzielle Bedarf der Ruhestandsbeamtinnen und -beamten geringer ist als derjenige der aktiven Beamtinnen und Beamten. In der Konsequenz der Fortsetzung der Bedeutung der Einkommen der Angestellten für die Beurteilung der Amtsangemessenheit der Besoldung liegt vielmehr die Orientierung an den Einkommensverhältnissen der Rentenempfänger für die Beurteilung der Amtsangemessenheit der Versorgung (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 2 BvR 1387/02 , juris, Rn. 130).
Anstelle des Vergleichs mit der Entwicklung der Bezüge der Tarifbeschäftigten über einen Zeitraum von 15 Jahren wäre es daher sachgerecht, beim Vergleich mit den Versorgungsbezügen auf die Entwicklung der Rentenbezüge in dem entsprechenden Zeitraum abzustellen.
Allerdings ist hierbei zu beachten, dass bei der Begutachtung des ersten Parameters ein Vergleich der Entwicklung der Beamtenversorgung allein mit der gesetzlichen Rente wegen der Bifunktionalität der Beamtenversorgung zu kurz greift. Vielmehr erscheint hier eine Einbeziehung der betrieblichen Zusatzversorgung neben der gesetzlichen Rente erforderlich. So wären in den Vergleich die Altersbezüge der ehemals im hamburgischen öffentlichen Dienst beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einzubeziehen, die sich aus der gesetzlichen Rente einerseits und dem Ruhegeld nach dem Hamburgischen Zusatzversorgungsgesetz (HmbZVG) andererseits zusammensetzen. Bis 2003 war die Zusatzversorgung im hamburgischen öffentlichen Dienst (wie auch im übrigen Bundesgebiet bei der VBL) nach dem an der Beamtenversorgung orientierten Gesamtversorgungsprinzip ausgestaltet. Je nach Beschäftigungsdauer wurde die Gesamtversorgung in einem Prozentsatz von dem letzten Gehalt berechnet (max. 75 %). Von dem berechneten Gesamtversorgungsbetrag wurde die tatsächlich gezahlte gesetzliche Rente abgezogen, sodass als Restbetrag das Ruhegehalt gezahlt wurde.
Dabei durfte die Höchstgesamtversorgung jedoch nicht mehr als 91,75 % eines fiktiven Nettogehalts betragen. Die Höhe des damaligen Ruhegeldes beruhte demzufolge auf mehreren Faktoren, die sich jeweils zu unterschiedlichen Zeitpunkten ändern konnten. Die Höhe der Gesamtversorgung hing einerseits von den jährlichen Tarifsteigerungen ab, aber andererseits auch im Hinblick auf das fiktive Nettogehalt von der Entwicklung des Steuerrechts und den
Sozialversicherungsbeiträgen. Die Rentenhöhe entwickelt sich demgegenüber nach gesamtwirtschaftlichen
Parametern, zu denen auch die Nettolohnentwicklung gehört.
Die Zusatzversorgungsreform 2003 beinhaltete eine Abkehr vom Gesamtversorgungssystem; das Ruhegeld bemisst sich seitdem ausschließlich nach einem Prozentsatz des letzten Entgelts (0,5 % pro Beschäftigungsjahr). Es ist lineardynamisch und steigt jedes Jahr zeitgleich mit der Rentenanpassung um 1 %. Das zuletzt bezogene Ruhegeld der bei der Umstellung 2003 vorhandenen Versorgungsempfänger blieb bestehen und wurde fortan ebenfalls jährlich um 1 % erhöht. War die Höhe des früheren Ruhegeldes von mehreren Faktoren abhängig und
konnte sinken oder steigen, ist die Entwicklung des Ruhegeldes seit 2003 konstant.
Zudem wurde in der gesetzlichen Rentenversicherung ab 2005 der sogenannte Nachhaltigkeitsfaktor eingeführt, der bei steigenden Rentenempfängerzahlen und stagnierenden bzw. sinkenden Rentenbeitragszahlern zu weniger starken Rentenerhöhungen oder Nullrunden führt. Dieser wurde in der Beamtenversorgung nicht übernommen. Geäußerten Forderungen auf Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors wie in der gesetzlichen Rentenversicherung wurde auch später insbesondere mit Hinweis auf die Umstrukturierung der Sonderzahlung in 2011 entgegengetreten.
Für den Vergleich der jeweiligen Entwicklung innerhalb der letzten Jahre wurde auf Grundlage der vom Bundesverfassungsgericht für den Vergleich der Besoldungsentwicklung mit den anderen volkswirtschaftlichen Kriterien beschriebenen Form der Berechnung ein vereinfachtes Berechnungsverfahren entwickelt, das es ermöglicht, Indizien für eine Bewertung zu generieren.
Dabei werden, wie auch bei der Besoldungsanpassung, lediglich die jeweiligen prozentualen Steigerungen in der Rente und in der Zusatzversorgung über einen 15-Jahres-Zeitraum berücksichtigt und diese der Entwicklung der Versorgung im gleichen Zeitraum gegenübergestellt.
Dieser modellhafte Vergleich zwischen der Beamtenversorgung und den Rentenbezügen ergibt, dass es zwar keine parallele Entwicklung von Beamtenversorgung und tarifbezogenen Renten gibt, die Versorgungsbezüge jedoch nicht in verfassungsrechtlich bedenklichem Maße hinter der Entwicklung der Renten der ehemaligen Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst zurückbleiben. Bei einem Vergleich der Entwicklungen der Beamtenversorgungsbezüge (Anlage B 5) mit den Renten- und Zusatzversorgungsansprüchen auf Basis einer Tätigkeit in der Vergütungsgruppe BAT IVa bzw. Entgeltgruppe TV-L E 11 (Anlage B 6) entwickeln sich die Indizes für Versorgungsbezüge einerseits und für die gesetzliche Rente/Zusatzversorgung andererseits in den Jahren 2006 bis 2021 nicht wesentlich auseinander. Bis zur Besoldungsgruppe A 12 hat sich die Beamtenversorgung bis zum Jahr 2021 geringfügig besser entwickelt als im gleichen Zeitraum die gesetzliche Rente und Zusatzversorgung (Anlage B 7).
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Red 20230115
